 |
|
                
|
Valtion budjetilla eli tulo- ja menoarviolla tarkoitetaan valtiontalouden varainhoitoa koskevaa suunnitelmaa. Siitä käy ilmi, mitä menoja valtiolla tulee olemaan ja mistä lähteistä saatavilla tuloilla nämä menot on tarkoitus kattaa. Valtion budjetti on luonteeltaan sitova ohje, joka osoittaa ne rajat, joiden puitteissa viranomaisten on toimittava. Seuraavassa hahmotellaan tyypillistä valtion budjetin syntyä.
Vuoden vaihteen tienoilla valtiovarainministeriössä selvitetään lähtökohtia budjetille. Ministeriössä laaditaan suhdanne-ennusteita ko. budjettivuodelle, joka siis alkaa noin vuoden kuluttua. Suhdanne-ennusteet koskevat talouskasvua, työllisyyttä, inflaatiota jne.
Maaliskuussa valtioneuvosto tarkistaa valtiontaloudelle asettamansa keskeiset tavoitteet ja toimintalinjat. Valtioneuvosto ilmoittaa menokehykset eri ministeriöille.
Ministeriöt sekä niiden alaiset virastot ja laitokset laativat keväällä saamiensa ohjeiden mukaan tulo- ja menoarvioehdotuksensa. Tämän jälkeen ministeriöt toimittavat hallinnonalansa budjettiesitykset valtiovarainministeriölle.
Keväällä hallitus saattaa vielä tarkentaa valtiontalouden tavoitteita ja toimintalinjoja. Näin tapahtuu varsinkin, jos kansantalouden kehityksessä tapahtuu tai ennustetaan tapahtuvan jotain selvästi aiemmista arvioista poikkeavaa.
Kesällä valtiovarainministeriö valmistelee budjettia ja karsii neuvotellen muiden ministeriöiden kanssa niiden menokohteita sekä sopii budjetin yksityiskohdista. Neuvottelujen jälkeen tulo- ja menoarvioesitys julkaistaan. Yleensä elokuun lopulla valtioneuvosto ns. budjettiriihessä käsittelee eduskunnalle annettavaa tulo- ja menoarvioesitystään.
Syksyllä esitys menee eduskuntakäsittelyyn. Tässä lähetekeskustelussa oppositio arvostelee ja hallitus puolustaa esitystä. Keskustelun päätteeksi budjettiesitys lähetetään valtiovarainvaliokuntaan lopullista valmistelua varten. Vuoden lopulla eduskunta sitten täysistuntokäsittelyssä hyväksyy seuraavan vuoden budjetin.
Samanaikaisesti budjetin valmistumisen kanssa, hyvissä ajoin ennen kuin eduskunta hyväksyy budjetin, ministeriöissä ja eri toimintayksiköissä aletaan varautua tulo- ja menoarvion toimeenpanoon. Näin toiminnot ja hallinto sujuvat jouhevasti vuodesta toiseen.
Budjettivuoden aikana tilanteet muuttuvat siitä, mihin budjetissa on varauduttu. Tulot saattavat jäädä pienemmiksi, mitä oli arvioitu. Tai uusia tärkeitä menokohteita ilmestyy. Tällöin annetaan ns. lisäbudjetteja, jotka täydentävät varsinaista valtion tulo- ja menoarviota.
Valtiontalouden yleistä tilaa ja hoitoa valvovat valtiontilintarkistajat, jotka esittävät havaintonsa tilintarkastuskertomuksessaan eduskunnalle. Valtiontalouden hoitoa valvoo myös valtiontalouden tarkastusvirasto.
Talouspolitiikan tavoitteiden painotukset ja näkemykset eri keinojen toimivuudesta ovat vaihdelleet eri aikoina. 1900-luvulla vaikutti useita talouspolitiikan koulukuntia. Ne syntyivät eri aikoina ja pyrkivät vastaamaan erityisesti tuon ajan tarpeisiin. Ajan myötä ajattelun pohjalla olevia teorioita ja niistä johdettuja käytäntöjä on muokattu uusia haasteita paremmin vastaaviksi.
Klassinen liberalismi, jonka juuret ovat Adam Smithin, David Ricardon ja Jean-Baptiste Sayn kirjoituksissa vapaan markkinatalouden eduista, vaikutti 1900-luvun ensimmäisinä vuosikymmeninä. Sen näkemysten mukaan julkisen vallan ei tulisi sotkeutua vapaiden markkinoiden toimintaan. Työttömyyttäkin pidettiin luonnollisena osana suhdannevaihteluja ja sen uskottiin korjaantuvan automaattisesti. Suhdannevaihtelut ja talouskriisit nähtiin tarpeellisina sopeutumisvaiheina markkinatalouden itseohjautuvassa kehityksessä. Kansantaloudet olivatkin kokeneet vuosisadan molemmin puolin useita laskukausia, joissa työttömyys oli noussut. Nousukauden myötä työllisyys oli jälleen luontevasti parantunut.
Keynesiläisyyden juuret ovat 1930-luvun suuressa lamassa, joka toi esille voimakkaiden suhdannevaihteluiden kielteiset vaikutukset talouteen ja ihmisten elämään aiempaa räikeämmin. Englantilainen John Maynard Keynes hylkäsi klassisen koulukunnan ajatuksen talouden itseään korjaavasta mekanismista, eikä hyväksynyt passiivista parempien aikojen odottelua. Keynes esitteli talouspoliittisen ohjelman, josta tuli monien valtioiden talouspolitiikan runko toisen maailmansodan jälkeen. Keynes kiinnitti huomion talouden kokonaiskysyntään. Kansantalouden kokonaiskysyntä koostuu yksityisestä kulutuksesta, yksityisistä investoinneista, viennistä sekä julkisesta kulutuksesta ja investoinneista. Talouden kokonaiskysyntä määrää tuotannon määrän ja sitä kautta työllisyyden. Jos työttömyys on kansantalouden ongelma, työllisyyttä voidaan parantaa vaikuttamalla kokonaiskysyntään julkisen kysynnän kautta. Laskusuhdannetta voidaan lievittää sallimalla alijäämäiset valtion budjetit. Vastaavasti korkeasuhdanteen aikana aktiivisella finanssipolitiikalla menoja tulisi supistaa tai veroja kiristää.
Toista maailmansotaa seuranneet kaksi vuosikymmentä olivat keynesiläisyyden aikaa. Keynesiläisen näkemyksen mukaan taloutta ei siis voi jättää pelkästään markkinavoimien eli kuluttajien, yritysten ja sijoittajien ohjailtavaksi. Julkisen vallan harjoittaman talouspolitiikan tehtävänä on erityisesti vähentää työttömyyttä, jota pidetään inflaatiota pahempana ongelmana. Keynesiläisyys korosti talouspolitiikan tehtävänjaossa valtiontalouden ja finanssipolitiikan roolia. Rahapolitiikkaa pidettiin toissijaisena vakautuskeinona, joka soveltui lähinnä korkean inflaation torjuntaan.
Pohjoismaisessa talousmallissa on vahvoja piirteitä juuri keynesiläisestä ajattelusta. Pohjoismaissa korostuu julkisen sektorin vastuu kaikkien hyvinvoinnista. Yleisten julkisten palvelujen ja kattavan sosiaaliturvan avulla yksilön ja perheen vastuuta omasta hyvinvoinnista on siirretty julkiselle sektorille. Järjestelmässä kerätään runsaat verovarat, joita sitten valtion ja kuntien päätöksentekijöiden toimesta jaetaan kaikkien hyvinvointimahdollisuuksien tasaamiseksi. Erityisesti korostuu ajatus, ettei kukaan putoaisi köyhyyteen.
1970-luvun alussa teollisuusmaat ajautuvat stagflaatioon, kun talouskasvu oli vaisua ja inflaatio siitä huolimatta laukkasi. Tilannetta pahensi öljykriisin jyrkästi nostattama energian hinta, mikä söi teollisuusmaiden yritysten ja kotitalouksien ostovoimaa ja nosti samanaikaisesti hintoja. Taloustieteilijöiden aiempien oppien (ns. Phillipsin käyrä) mukaan talouskasvun hidastuessa ja työttömyyden kasvaessa inflaation tuli laskea. Kun nyt ei käynytkään niin, tarvittiin uutta talouspoliittista ajattelua. Keynesiläisen ajattelun mukaanhan elvyttävällä talouspolitiikalla työttömyyttä voitaisiin laskea, mutta se kiihdyttäisi inflaatiota entisestään. Vastaavasti kireä inflaation vastainen politiikka hidastaisi talouskasvua ja pahentaisi työttömyyttä.
Monetarismi henkilöityy yhdysvaltalaiseen Milton Friedmaniin, jonka mukaan stagflaatio oli seurausta julkisen vallan harjoittaman talouspolitiikan epäonnistumisesta. Aktiivisella talouspolitiikalla oli yritetty lisätä talouskasvua yli kansantalouden sen hetkisten kasvun rajojen. Näin oli saatu aikaan lyhytaikaisia kasvupyrähdyksiä, joiden seurauksena palkat ja hinnat vääjäämättä nousivat, mutta kasvun hidastuttua työttömyys paheni jälleen. Syntyi ns. työttömyyden tasapainoasteen käsite NAIRU (non-accelerating inflation rate of unemployment), jonka mukaan yritys painaa työttömyysaste alle tietyn talouden rakenteiden määrittelemän tason kohottaa inflaatiota. Työttömyysasteeseen vaikuttavat siten muun muassa työn tuottavuus, palkkojen joustavuus ja työttömyysturvajärjestelmä. Suomessa 2000-luvun alussa työmarkkinoiden NAIRU-tasona pidetään noin 7-8 prosenttia. Tätä alemman työttömyystason tavoittelu pelkästään kokonaiskysyntää lisäämällä johtaisi hintojen nousuvauhdin kiihtymiseen.
Monetaristisen mallin mukaan rahapolitiikan on huolehdittava siitä, että kansantalouden kokonaisrahamäärä kasvaa tasaisesti ja riittävän hitaasti, jolloin inflaatiokin pysyy kurissa. Monetaristisen ajattelun mukaan inflaation hillintä rahan määrän säätelyn avulla on enin, mitä rahapolitiikalla voidaan saavuttaa. Monetaristisia tavoitteita omaksuttiin esimerkiksi Yhdysvalloissa ja Iso-Britanniassa. 1980-luvun kuluessa jyrkästä monetaristisesta ajattelusta luovuttiin yleisesti. Rahapolitiikkaa on kuitenkin harjoitettu siten, että keskuspankin tehtävänä on nähty nimenomaan inflaation torjuminen eikä työllisyydestä huolehtiminen.
Työttömyyden uskotaan hoituvan itsestään, jos työvoiman kysyntä ja tarjonta saavat ratkaista palkkatason kullakin alalla. Jos jollekin alalle on tulossa paljon työntekijöitä ja työvoiman tarve ei kasva, palkat alenevat ja kaikki halukkaat työllistyvät. Vastaavasti jos jonkin alan osaajia tarvitaan enemmän kuin tekijöitä löytyy, alan palkat nousevat. Alalle aletaan nyt kouluttautua korkeampien palkkojen houkuttelemina. Tämän ajattelun mukaan palkkojen tulisi siis joustaa muiden hintojen tavoin, ja työttömyys nähdään ennen kaikkea rakennetyöttömyytenä. Työttömyyttä aiheuttavat ongelmat työvoiman kysynnän ja tarjonnan kohtaamisessa, verokiila ja antelias työttömyyskorvausjärjestelmä.
Monetaristit ja uusliberalistit ovat vapaan markkinatalouden kannattajia. Heidän mielestään julkisen vallan hyvää tarkoittavat toimet usein epäonnistuvat. Valtion tehtävä on vain luoda puitteet: se säätää yhteiskuntaa ja taloutta ohjaavat lait ja valvoo niiden noudattamista sekä takaa kaikille mahdollisuuden hankkia elatus. Valtion tehtäviin ei kuitenkaan kuulu taata kenenkään hyvinvointia. Se jää jokaisen omalle vastuulle.
Ns. uusi klassinen koulukunta perustuu perusoletukseen, jonka mukaan taloudenpitäjät toimivat rationaalisesti. Kotitaloudet ja yritykset ottavat tällöin päätöksenteossaan huomioon kaiken tiedon myös talouspolitiikan vaikutuksista tulevaisuudessa. Uuden klassisen talousteorian mukaan aktiivisella finanssi- ja rahapolitiikalla voi olla korkeintaan hyvin lyhytaikaisia vaikutuksia. Esimerkiksi jos valtio ottaa velkaa elvyttääkseen taloutta, rationalistisesti käyttäytyvät kotitaloudet eivät innostukaan kuluttamaan, koska ne tietävät valtion pian kiristävän verotusta velkojen takaisinmaksun takia. Uusklassinen talouspolitiikan malli onkin lisännyt kurinalaisuutta finanssi- ja rahapolitiikassa. Valtiontalouden on pitkällä aikavälillä oltava tasapainossa. Työllisyyttä ei voi ylläpitää jatkuvalla velkaantumisella. Keskuspankkien on puolestaan sitouduttava uskottavalla tavalla tukemaan hintojen pitkän aikavälin vakautta. Pitemmän päälle taloudellinen menestys riippuu ennen kaikkea tuottavuuden kasvusta ja muista kilpailukykytekijöistä.
Uuskeynesiläisyys tuo uudelleen esille aktiivisen suhdannepolitiikan mahdollisuuden ja tarpeen. Sen mukaan voidaan harjoittaa finanssipolitiikkaa tinkimättä taloudenpitäjien rationalisuuden oletuksesta. Uuskeynesiläisyys näkee markkinataloudessakin niin paljon jäykkyyksiä, tehokkuusongelmia ja epävakautta aiheuttavia tekijöitä, että julkiselle vallalle on tilaus toimia kansalaisten hyvinvoinnin parantamiseksi. Esimerkiksi jos taantuma ajaa ihmisiä työttömiksi, näiden ammattitaito ja työhalut heikkenevät eikä työllistyminen aikojen parantuessa enää välttämättä onnistukaan. Aktiivisilla julkisen vallan toimilla tulisikin ajoissa ehkäistä pysyvän rakennetyöttömyyden synty.
Kaiken kaikkiaan koska ei ole olemassa täydellistä näyttöä jonkin talouspoliittisen menettelyohjelman ylivertaisuudesta, politiikan valinnoissa tulevat edelleen esiin maailmankatsomukselliset erot. Peruserot liittyvät näkemyksiin markkinoiden toiminnan tehokkuudesta ja oikeudenmukaisuudesta sekä julkisen vallan kyvystä ohjata kehitystä.
Vuoden 1999 alussa Suomi ja kymmenen muuta EU-maata ottivat käyttöön euron, johon kytkettiin kiinteällä muuntokertoimella maiden valuutat. Vuoden 2002 alkupuoliskon aikana luovuttiin kansallisista valuutoista kokonaan ja markkinoilla on käypänä kotimaisena maksuvälineenä vain euro. Raha- ja valuuttakurssipolitiikan ylin päätösvalta siirtyi jo vuoden 1999 alusta Euroopan Keskuspankille.
Euro heikentyi selvästi suhteessa dollariin vuoden 1999 alusta lähtien. Taustalla oli useita tekijöitä.
Yhdysvaltain talous kasvoi koko 1990-luvun Eurooppaa vahvemmin. Maa hyötyi vuosikymmenen jälkipuoliskolla selvästi Eurooppa enemmän ns. uuden talouden kehityksestä. Informaatioteknologian sovellukset kasvattivat USA:n tuotantoa ilman merkittävää inflaation kiihtymistä, koska tuottavuus useilla aloilla parani tuntuvasti. Yritysten kannattavuus kehittyi myönteisesti ja sen myötä osakekurssit nousivat nopeasti koko viime vuosikymmenen. Vahva talouskehitys ja hyvät osaketuottonäkymät houkuttelivat sijoitusvaroja massiivisia määriä Euroopasta ja Japanista Yhdysvaltoihin.
Yhdysvaltojen korkotaso oli paremman suhdannevaiheen vuoksi euroaluetta korkeammalla. Se yhdessä dollariin kohdistuneiden vahvistumisodotusten kanssa houkuteli sijoituspääomia. Valuuttavirrat Euroopasta USA:an merkitsivät eurojen tarjonnan ja dollarin kysynnän lisääntymistä, mikä merkitsi dollarin vahvistumista suhteessa euroon.
Sijoituksiin perustuvien valuuttavirtojen rinnalla toinen keskeinen tekijä valuuttojen kysynnässä ja tarjonnassa eli valuuttakurssien määräytymisessä on ulkomaankauppa ja sitä kuvaava vaihtotase. Jos vaihtotase on ylijäämäinen, maan tai alueen valuuttaa kysytään enemmän. Valuutan pitäisi vahvistua, jos muut tekijät pysyvät ennallaan.
Euroalueen yritykset hyötyivät heikkenevästä eurosta, mikä näkyi tuntuvana viennin kasvuna. Vastaavasti amerikkalaisten yritysten vientiä vahva dollari vaikeutti. Vahva kulutuskysyntä USA:ssa merkitsi samaan aikaan myös merkittävää tuonnin kasvua, mikä osaltaan heikensi kauppatasetta ja vaihtotasetta. Yhdysvaltain kauppataseen alijäämä onkin paisunut ennätyksellisen suureksi.
Yhdysvaltain kasvava velkaantuminen eli alijäämäinen vaihtotase ei voi olla pysyvä ilmiö. Jotta vaihtotase voisi tasapainotta ja jopa muuttua ylijäämäiseksi Yhdysvaltojen ulkomaankaupan täytyy tasapainottua sekä kulutuskysynnän ja sitä kautta talouskasvun hidastua. Tätä kehitystä auttaisi heikkenevä dollari. Vienti hyötyisi ja tuonti kärsisi heikommasta dollarista.
Myös keskuspankit voivat ainakin yrittää vaikuttaa valuuttakursseihin. Esimerkiksi EKP nosti ohjauskorkoaan hillitäkseen tuontihintojen nousun aikaan saaman inflaation kiihtymistä. Suoranaisesti koronnostoja ei suunnattu euron tukemiseksi, mutta jos euro alkaisi vahvistua vähenisivät myös tuontihintainflaatiopaineet.
Korkotasoon vaikuttamisen lisäksi toinen keskuspankin keino vaikuttaa valuuttakurssiin on valuutan tukiostot. Keinoa ei kelluvien valuuttakurssien kuten euron, dollarin ja jenin tapauksessa juuri käytetä, koska periaatteessa valuuttakurssien annetaan määräytyä vapaasti markkinoilla keskuspankin keskittyessä valuuttakurssin asemasta inflaatioon. Interventioiden vaikutukset ovat yleensä lyhytaikaisia. Euron todellinen vahvistuminen alkaa vasta, kun sijoituksiin liittyvät valuuttavirrat kääntyvät euroalueelle.
Kesällä 2001 ja varsinaisesti vuotta myöhemmin euro alkoikin viimein vahvistua suhteessa dollariin. Taustalla olivat USA:n talouskasvun pysähtyminen ja yritysten tulosnäkymien synkkeneminen. Sijoittajat siirsivät pörssikurssien romahtamisen pelästyttäminä varoja osakkeista korkopapereihin. Talouden ongelmien ja terrori-iskujen aiheuttaman sokin lievitykseksi USA:n keskuspankki laski nopeaan tahtiin ohjauskorkojaan. Euroalueen korkeammat korot alkoivat houkutella sijoituksia takaisin vanhalle mantereelle, vaikka Euroopankin talous- ja korkokehitys on ollut varsin alavireistä. Euro kuitenkin vahvistui ja kävi keväällä 2003 jo hetkellisesti lähellä 1,2 dollaria eli vuoden 1999 alun tasolla. Kesällä merkit USA:n talouden euroaluetta nopeammasta elpymisestä alkoivat jälleen vahvistaa dollaria. Syksyllä dollari alkoi kuitenkin jälleen heiketä ja vuoden 2004 alkupuoliskolla euro pysyttelikin tukevasti yli 1,2 dollarin tasolla.
Jatkossa talouskehitys molemmin puolin Atlanttia vaikuttaa valuuttakurssin suuntaan. Jos valuuttamarkkinat painottavat talouksien kasvupotentiaalia, dollari voi vahvistua. Jos pelätään USAn vaihtotasekriisiä eli tilannetta, jossa sijoittajat eivät ole enää valmiit rahoittamaan USAn velkaantumista, dollari voi heiketä tuntuvastikin.
Jos dollari heikkenee tasolle 1,4-1,5 euroa, on valuuttakurssimuutoksella huomattava vaikutus myös euroalueelle. Vientiyritysten vienti, tuotanto ja kannattavuus heikkenevät oleellisesti varsinkin, jos Japanin ja Kaakkois-Aasian valuutat seuraavat tyypilliseen tapaansa dollaria. Viennin tyrehtymisen seurauksena teollisuuden työllisyys alenisi ja seurausvaikutukset näkyisivät myös kotimarkkinayrityksissä. Euroopan keskuspankilla on kuitenkin vielä varaa laskea ohjauskorkoaan, mihin se turvautuisikin tuontihintojen halpenemisen ja talouskasvun hidastumisen hillitessä inflaatiota. Tämä helpottaisi tilannetta hieman lyhyellä aikavälillä. |