[sanastot | etlan julkaisut | muut kirjat | suhdanne | taloustietoa-aikakauslehti]


VALTION BUDJETIN LAATIMISPROSESSI

Valtion budjetilla eli tulo- ja menoarviolla tarkoitetaan valtiontalouden varainhoitoa koskevaa suunnitelmaa. Siitä käy ilmi, mitä menoja valtiolla tulee olemaan ja mistä lähteistä saatavilla tuloilla nämä menot on tarkoitus kattaa. Valtion budjetti on luonteeltaan sitova ohje, joka osoittaa ne rajat, joiden puitteissa viranomaisten on toimittava. Seuraavassa hahmotellaan tyypillistä valtion budjetin syntyä.

Vuoden vaihteen tienoilla valtiovarainministeriössä (VVM) selvitetään lähtökohtia budjetille. VVM:ssä laaditaan suhdanne-ennusteita ko. budjettivuodelle, joka siis alkaa noin vuoden kuluttua. Suhdanne-ennusteet koskevat talouskasvua, työllisyyttä, inflaatiota jne.

Helmikuussa valtioneuvosto tarkistaa valtiontaloudelle asettamansa keskeiset tavoitteet ja toimintalinjat. Valtioneuvosto ilmoittaa menokehykset eri ministeriöille.

Ministeriöt sekä niiden alaiset virastot ja laitokset laativat kevättalvella saamiensa ohjeiden mukaan tulo- ja menoarvioehdotuksensa. Tämän jälkeen ministeriöt toimittavat hallinnonalansa budjettiesitykset valtiovarainministeriölle.

Keväällä valtioneuvosto saattaa vielä tarkentaa valtiontalouden tavoitteita ja toimintalinjoja. Näin tapahtuu varsinkin, jos kansantalouden kehityksessä tapahtuu tai ennustetaan tapahtuvan jotain selvästi aiemmista arvioista poikkeavaa.

Kesällä valtiovarainministeriö valmistelee budjettia ja karsii neuvotellen muiden ministeriöiden kanssa niiden menokohteita sekä sopii budjetin yksityiskohdista. Neuvottelujen jälkeen budjettikirja eli tässä vaiheessa tulo- ja menoarvioesitys menee painoon. Yleensä elokuun lopulla valtioneuvosto ns. budjettiriihessä käsittelee eduskunnalle annettavaa tulo- ja menoarvioesitystään.

Syksyllä esitys menee eduskuntakäsittelyyn. Tässä lähetekeskustelussa oppositio arvostelee ja hallitus puolustaa esitystä. Keskustelun päätteeksi budjettiesitys lähetetään valtiovarainvaliokuntaan lopullista valmistelua varten. Vuoden lopulla eduskunta sitten täysistuntokäsittelyssä hyväksyy seuraavan vuoden budjetin.

Samanaikaisesti budjetin valmistumisen kanssa, hyvissä ajoin ennen kuin eduskunta hyväksyy budjetin, ministeriöissä ja eri toimintayksiköissä aletaan varautua tulo- ja menoarvion toimeenpanoon. Näin toiminnot ja hallinto sujuvat jouhevasti vuodesta toiseen.

Budjettivuoden aikana tilanteet muuttuvat siitä, mihin budjetissa on varauduttu. Tulot saattavat jäädä pienemmiksi, mitä oli arvioitu. Tai uusia tärkeitä menokohteita ilmestyy. Tällöin annetaan ns. lisäbudjetteja, jotka täydentävät varsinaista valtion tulo- ja menoarviota.

Budjetin toteutumista valvovat valtiontilintarkistajat, jotka esittävät havaintonsa tilintarkastukertomuksessaan eduskunnalle. Valtiontalouden hoitoa valvoo myös valtiontalouden tarkastusvirasto.


TALOUSPOLITIIKKA

Talouspolitiikalla tarkoitetaan julkisen vallan tietoisia toimia, joilla pyritään saavuttamaan asetetut kokonaistaloudelliset tavoitteet. Perimmäisenä tarkoituksena on kaikkien kansalaisten hyvinvoinnin parantaminen. Päämäärään pääsemiseksi on asetettu seuraavia keskeisiä tavoitteita:

Nopea ja vakaa taloudellinen kasvu.
Kasvu on pitkän ajan tavoite. Taloudellisella kasvulla tarkoitetaan kokonaistuotannon määrän kasvua, joka turvaa kansalaisten hyvinvointitason kohoamisen. Kokonaistuotannon kasvun tulisi olla vakaata, sillä voimakkaat vaihtelut taloudessa aiheuttavat ongelmia kuten työttömyyttä, inflaatiota ja ulkomaankaupan tasapainottomuutta.

Korkea ja tasainen työllisyysaste.
Tavoitteella pyritään siihen, että kaikille työtä haluaville olisi tarjolla kullekin sopivaa työtä. Nollatyöttömyyden tavoitteesta on kuitenkin luovuttu. Se ei ole mielekkäällä tavalla saavutettavissa edes hyvinä aikoina.

Vakaa hintataso eli alhainen inflaatio.
Varsinkin viime vuosina kamppailu hintojen nousua vastaan on noussut keskeiseksi talouspolitiikan tavoitteeksi. Voimakas hintojen nousuhan vaikeuttaa tulevaisuuden arviointia ja suunnittelua, vahvistaa itse itseään inflaatio-odotusten kautta, heikentää vientituotteiden hintakilpailukyvyä, nostaa korkotasoa ja hidastaa yleensä siten talouskasvua.

Ulkomaankaupan ja maksutaseen tasapaino.
Hyödykkeiden viennillä pyritään kattamaan hyödykkeiden tuonti. Sen lisäksi maan ei sallita velkaantua ulkomaille niin paljoa, että se ei kykenisi maksamaan velkojensa korkoja ja lyhennyksiä hyödykkeiden viennillä.

Oikeudenmukainen tulonjako kansalaisten ja alueiden välillä.
Suurempituloiset kotitaloudet ja vauraammat alueet avustavat ja tukevat pienituloisia kansalaisia ja köyhempiä alueita.

Ympäristönsuojelu.
Vesien-, ilman- ja yleensäkin luonnonsuojelu on noussut yleiseksi asenteeksi. Muihin hyviinkään tavoitteisiin ei enää pyritä ympäristön kustannuksella.

Koska talouspolitiikalla pyritään moniin samanaikaisesti toteutettaviin ja usein ristiriitaisiin tavoitteisiin, talouspolitiikassa joudutaan etsimään enemmistöä tyydyttäviä kompromisseja. Tavoitteet on siten ensin asetettava johonkin tärkeysjärjestykseen ja sitten etsittävä keinot, joilla saavutettaisiin kansakunnan hyvinvoinnin kannalta paras tulos.


TALOUSPOLITIIKAN KEINOVALIKOIMA SUPISTUU

Finanssipolitiikalla valtio vaikuttaa budjettinsa tulojen ja menojen kautta talouteen. Finassipolitiikkaan kuuluvat julkinen kulutus eli lähinnä julkisten palvelujen tuottamisesta aiheutuneet kustannukset ja julkiset investoinnit eli esimerkiksi julkinen rakentaminen sekä viime vuosikymmeninä merkittävästi lisääntyneet tulonsiirrot ja luonnollisesti verotus. Euroaikana vapaiden pääomaliikkeiden oloissa vastuu suhdannevaihteluiden tasaamisesta siirtyy lähes kokonaan finanssipolitiikalle.

Rahapolitiikalla keskuspankki vaikuttaa rahan määrään ja korkotasoon taloudessa. Ne vuorostaan säätelevät yritysten investointeja ja kotitalouksien kulutusta. Rahapolitiikan keskeinen tavoite on vakaa hintataso eli alhainen inflaatio ja siten myös vakaa valuuttakurssikehitys.

Aiemmin puhuttiin yleisesti keskuspankkipolitiikasta, jolla tarkoitettiin korkoihin vaikuttavaa rahapolitiikka sekä valuuttapolitiikkaa. Valuuttapolitiikalla tarkoitetaan valuutanvaihdon ja pääomaliikkeiden säätelyä ja valuuttakurssipolitiikaa. Nykyisin keskuspankit eivät enää länsimaissa säätele pääomaliikkeitä. Kotitaloudet ja yritykset voivat ottaa valuuttaluottoja myös suoraan ulkomailta. Talletuksia ja muita sijoituksia voidaan tehdä ulkomaille. Ulkomaalaisomistukseenkin liittyvät rajoitukset on pitkälti poistettu.

Valuuttakurssipolitiikka merkitsee puolestaan valintaa: pyrkiäkö kiinteään valuuttakurssiin vai antaako valuutan arvon kellua eli määräytyä vapaasti markkinoilla. Useimmat EU-maat siirtyivät EMUn kolmannen vaiheen myötä täydellisen kiinteisiin valuuttakursseihin ja lopulta kansallisista valuutoista on luovuttu kokonaan. Näin kansallisten keskuspankkien mahdollisuus vaikuttaa valuuttakurssiin on poistunut ja valuuttapolitiikka poistunut kansallisen talouspolitiikan välineistöstä lopullisesti.

Kauppapolitiikalla pyritään edistämään maan vientiä ja mahdollisesti rajoittamaan tuontia taloudellisten päämäärien saavuttamiseksi. Kauppapolitiikan merkitys on kuitenkin vähenemässä. Taloudellisen yhdentymisen ja vapaakauppaa edistäneiden GATT-sopimusten (nyk. WTO) tavoitteena on ollut poistaa kaikki kansainvälistä kauppaa rajoittavat ja kotimaista tuotantoa tukevat toimet. Euroopan unionin jäsenyyden myötä kansallisvaltiot ovat luovuttaneet kauppapolittisen päätöksentekovallan unionitasolle.

Tulopolitiikalla ohjataan palkansaajien nimellispalkkakehitystä ja työnantajien työvoimakustannuksia. Tulopolitiikkaa harjoittavat palkansaajia ja työnantajia edustavat työmarkkinajärjestöt. Valtiovallan merkitys suomalaisessa tulopolitiikassa on ollut kuitenkin keskeinen. Samalla kun työntekijä- ja työnantajajärjestöt neuvottelevat palkoista, valtiovalta käyttää erilaisia houkuttimia ja uhkauksia ohjatakseen tuloneuvotteluja toivomaansa suuntaan. Valtio voi esimerkiksi luvata veronkevennyksiä ja sosiaalisia etuja tai uhata verojen kiristämisellä.

Aluepolitiikalla pyritään luomaan maan eri alueille tasavertaiset kehitysmahdollisuudet. Alueelliset tuloerot ovatkin Suomessa pienemmät kuin EU-maissa keskimäärin. Tähän ovat vaikuttaneet varsinkin progressiivinen valtion tuloverotus ja kuntien valtionavut, joilla on tasoitettu alueiden eroja tuottaa hyvinvointipalveluja eri puolilla maata. 1990-luvun lopulla kiihtyneen muuttoliikkeen myötä aluepolitiikan hoito on vaikeutunut.


TALOUSPOLITIIKAN TAVOITTEIDEN YHTEENSOVITTAMINEN

Talouspolitiikan tavoitteista osa on luontevasti sovitettavissa yhteen. Taloudellinen kasvu merkitsee tuotannon lisääntymistä ja parempaa työllisyystilannetta. Kasvun myötä kansakunta vaurastuu ja vaurautta on helpompi jakaa tasaisemmin ihmisten ja myös alueiden kesken. Tietysti taloudellisella kasvulla on myös varjopuolensa. Taloudellinen kasvu saattaa syntyä luonnonvaroja tuhlaten ja ympäristöä saastuttaen. Varsinkin lyhyellä tähtäimellä ympäristön huomioonottaminen merkitsee rajoituksia tuotantotoiminnalle. Mutta pitkällä ajalla ympäristönsuojelu, maltillinen taloudellinen kasvu ja ihmisten hyvinvointi eivät välttämättä ole yhteensovittamattomia tavoitteita. Talouspolitiikan tärkeät lyhyen ajan tavoitteet (korkea työllisyys, alhainen inflaatio ja ulkomaankaupan tasapaino) ovat kuitenkin usein keskenään ristiriidassa.

1. Tavoitteena korkea työllisyysaste ja alhainen inflaatio.
Työllisyystilannetta voidaan parantaa lisäämällä kokonaiskysyntää esimerkiksi julkisten investointien avulla. Kokonaiskysynnän voimistuminen merkitsee kuitenkin yleensä hintojen nousua ja inflaation kiihtymistä. Taloudessa on totuttu ajattelemaan, että on valittava korkean työllisyyden ja alhaisen inflaation välillä. Molempia tavoitteita ei kyettäisi saavuttamaan yhtäaikaa. Työllisyyden ja inflaation välistä suhdetta kuvaamaan kehitettiin 1960-luvun alussa ns. Phillipsin käyrä.

Kuitenkin 1970-luvulla huomattiin, että työllisyyden ja inflaation suhde ei ollutkaan niin yksinkertainen kuin Phillipsin käyrä esitti. Todettiin, että monissa maissa inflaatio ei heikentynyt, vaikka työttömyys kasvoi. Silloin syntyi stagflaation käsite, jolla tarkoitetaan korkean työttömyyden ja inflaation yhtäaikaista esiintymistä.

2. Tavoitteena korkea työllisyysaste ja ulkomaankaupan tasapaino.
Työllisyystilannetta voidaan parantaa lisäämällä kokonaiskysyntää. Mutta kasvanut kysyntä merkitsee myös tuonnin voimistumista. Osa lisääntyneistä tuloista käytetään tuontihyödykkeisiin. Tästä seuraa, että vaihtotase heikkenee.

Kireästä rahapolitiikasta seuraava korkeampi korkotaso rahoittaisi aluksi vaihtotaseen alijäämää. Mutta pitemmällä ajalla korkea korko myös hillitsisi yritysten investointeja ja yksityistä kulutusta. Pienentynyt kokonaiskysyntä aiheuttaisi työttömyyden kasvun.

Ratkaisua on etsitty valuuttakurssipolitiikasta. Devalvaatio alentaa kotimaisten tuotteiden hintoja ulkomaan valuutassa, jolloin viennin pitäisi kasvaa. Voimistunut vienti puolestaan lisää työllisyyttä vientiteollisuudessa. Devalvaatio vahvistaa myös kotimaista tuotantoa, koska ulkomaisten tuotteiden hinnat kotimaan valuutassa nousevat. Samalla kuitenkin ulkomaiset raaka-aineet kallistuvat. Palkansaajat vaativat lisäksi palkankorotuksia, koska heidän ostovoimansa on devalvaation seurauksena heikentynyt. Tuontihintojen kallistumisesta, palkankorotuksista seuraa kotimaan inflaation kiihtyminen. Inflaatio puolestaan nopeasti heikentää viennin hintakilpailukykyä. Tästä päädytään helposti devalvaatio-inflaatio -kierteeseen.

Lisäksi nykyisin pääomaliikkeiden vapauduttua devalvaatiota ja inflaatiota voi seurata ainakin jonkin ajan kuluttua devalvaatio-odotukset. Korot nousevat, koska valuuttakurssiin ei välttämättä luoteta. Korkeat korot kompensoivat sijoittajille valuuttaan liittyvän devalvaatioriskin. Devalvaatio-inflaatio -kierteestä eroonpäästäkseen Suomikin on ottanut käyttöön yhteisvaluutta euron, jonka myötä valuuttakurssin käyttö Suomen talousongelmien ratkaisemiseen on poistunut.


MIKSI EURO HEIKKENI HISTORIANSA ALUSSA?

Vuoden 1999 alussa Suomi ja kymmenen muuta EU-maata ottivat käyttöön euron, johon kytkettiin kiinteällä muuntokertoimella maiden valuutat. Vuoden 2002 alkupuoliskon aikana luovuttiin kansallisista valuutoista kokonaan ja markkinoilla on käypänä kotimaisena maksuvälineenä vain euro. Raha- ja valuuttakurssipolitiikan ylin päätösvalta siirtyi jo vuoden 1999 alusta Euroopan Keskuspankille.

Euro heikentyi selvästi suhteessa dollariin vuoden 1999 alusta lähtien. Taustalla oli useita tekijöitä.

Yhdysvaltain talous kasvoi koko 1990-luvun Eurooppaa vahvemmin. Maa hyötyi vuosikymmenen jälkipuoliskolla selvästi Eurooppa enemmän ns. uuden talouden kehityksestä. Informaatioteknologian sovellukset kasvattivat USA:n tuotantoa ilman merkittävää inflaation kiihtymistä, koska tuottavuus useilla aloilla parani tuntuvasti. Yritysten kannattavuus kehittyi myönteisesti ja sen myötä osakekurssit nousivat nopeasti koko viime vuosikymmenen. Vahva talouskehitys ja hyvät osaketuottonäkymät houkuttelivat sijoitusvaroja massiivisia määriä Euroopasta ja Japanista Yhdysvaltoihin.

Yhdysvaltojen korkotaso oli paremman suhdannevaiheen vuoksi euroaluetta korkeammalla. Se yhdessä dollariin kohdistuneiden vahvistumisodotusten kanssa houkuteli sijoituspääomia. Valuuttavirrat Euroopasta USA:an merkitsivät eurojen tarjonnan ja dollarin kysynnän lisääntymistä, mikä merkitsi dollarin vahvistumista suhteessa euroon.

Sijoituksiin perustuvien valuuttavirtojen rinnalla toinen keskeinen tekijä valuuttojen kysynnässä ja tarjonnassa eli valuuttakurssien määräytymisessä on ulkomaankauppa ja sitä kuvaava vaihtotase. Jos vaihtotase on ylijäämäinen, maan tai alueen valuuttaa kysytään enemmän. Valuutan pitäisi vahvistua, jos muut tekijät pysyvät ennallaan.

Euroalueen yritykset hyötyivät heikkenevästä eurosta, mikä näkyi tuntuvana viennin kasvuna. Vastaavasti amerikkalaisten yritysten vientiä vahva dollari vaikeutti. Vahva kulutuskysyntä USA:ssa merkitsi samaan aikaan myös merkittävää tuonnin kasvua, mikä osaltaan heikensi kauppatasetta ja vaihtotasetta. Yhdysvaltain kauppataseen alijäämä onkin paisunut ennätyksellisen suureksi.

Yhdysvaltain kasvava velkaantuminen eli alijäämäinen vaihtotase ei voi olla pysyvä ilmiö. Jotta vaihtotase voisi tasapainotta ja jopa muuttua ylijäämäiseksi Yhdysvaltojen ulkomaankaupan täytyy tasapainottua sekä kulutuskysynnän ja sitä kautta talouskasvun hidastua. Tätä kehitystä auttaisi heikkenevä dollari. Vienti hyötyisi ja tuonti kärsisi heikommasta dollarista.

Myös keskuspankit voivat ainakin yrittää vaikuttaa valuuttakursseihin. Esimerkiksi EKP nosti ohjauskorkoaan hillitäkseen tuontihintojen nousun aikaan saaman inflaation kiihtymistä. Suoranaisesti koronnostoja ei suunnattu euron tukemiseksi, mutta jos euro alkaisi vahvistua vähenisivät myös tuontihintainflaatiopaineet.

Korkotasoon vaikuttamisen lisäksi toinen keskuspankin keino vaikuttaa valuuttakurssiin on valuutan tukiostot. Keinoa ei kelluvien valuuttakurssien kuten euron, dollarin ja jenin tapauksessa juuri käytetä, koska periaatteessa valuuttakurssien annetaan määräytyä vapaasti markkinoilla keskuspankin keskittyessä valuuttakurssin asemasta inflaatioon. Interventioiden vaikutukset ovat yleensä lyhytaikaisia. Euron todellinen vahvistuminen alkaa vasta, kun sijoituksiin liittyvät valuuttavirrat kääntyvät euroalueelle.

Kesällä 2001 ja varsinaisesti vuotta myöhemmin euro alkoikin viimein vahvistua suhteessa dollariin. Taustalla olivat USA:n talouskasvun pysähtyminen ja yritysten tulosnäkymien synkkeneminen. Sijoittajat siirsivät pörssikurssien romahtamisen pelästyttäminä varoja osakkeista korkopapereihin. Talouden ongelmien ja terrori-iskujen aiheuttaman sokin lievitykseksi USA:n keskuspankki laski nopeaan tahtiin ohjauskorkojaan. Euroalueen korkeammat korot alkoivat houkutella sijoituksia takaisin vanhalle mantereelle, vaikka Euroopankin talous- ja korkokehitys on ollut varsin alavireistä. Euro kuitenkin vahvistui ja kävi keväällä 2003 jo hetkellisesti lähellä 1.2 dollaria eli vuoden 1999 alun tasolla. Kesällä merkit USA:n talouden euroaluetta nopeammasta elpymisestä alkoivat jälleen vahvistaan dollaria. Jatkossakin talouskehitys molemmin puolin Atlanttia vaikuttaa valuuttakurssin suuntaan.


Takaisin lisämateriaali -sivulle.